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Police locale

Depuis 1830, les services de police et de gendarmerie ont grandi à coup de réformes et de contre-réformes. La dernière en date a tenu la Belgique en haleine durant quatre ans. Au lendemain de l’affaire Dutroux, une commission parlementaire émettra une série de recommandations pour un nouveau modèle policier intégré, structuré à deux niveaux qui se traduiront dans un premier temps par un accord entre les présidents de partis de la majorité et de l’opposition, l’accord Octopus du 24 mai 1998 et dans un second temps, le 7 décembre 1998, par une loi composée de 260 articles et suivie de nombreux arrêtés royaux et circulaires.

Dès le 1er janvier 2001, la Belgique se retrouve découpée en 196 zones de police, pluri-communales ou monocommunales, dont 72 en Région wallonne. Les services de police se déclinent alors en police locale, composée de la police locale et des brigades de gendarmerie et en police fédérale. Ces zones devront répondre à diverses conditions afin d’être reconnues au 1er janvier 2002.

Les missions de la police locale

Au niveau local, la fonction de police de base consiste dès lors à satisfaire toutes les missions de police administrative et judiciaire nécessaires à la gestion des évènements et des phénomènes locaux sur le territoire de la zone ainsi que l’accomplissement de certaines missions de police à caractère fédéral .

Chaque zone de police dispose d’un seul corps de police locale dirigé par un chef de zone sur le modèle du community policing (police ce proximité).


La loi sur la fonction de police

Publiée au Moniteur belge du 22 décembre 1992 et modifiée par la loi du 7 décembre 1998 sur la Police intégrée (articles 150 à 201), la loi sur la fonction de police du 5 août 1992 arrête le cadre légal de la fonction de police. Elle vise d’une part la mise en place d’une politique de sécurité coordonnée et structure en précisant mieux la finalité de la fonction de police et les relations entre les principaux éléments et acteurs du système.

Elle tend, d’autre part, à améliorer la sécurité juridique, du citoyen et du fonctionnaire de police, en instaurant un équilibre entre le respect des droits et libertés individuels et les actions des services de police et en précisant le cadre des interventions des compétences et des méthodes. Elle accorde, également, une meilleure protection juridique aux fonctionnaires de police.



Les nouveaux organes des zones de police

Sur le plan organisationnel, la réforme des polices a entraîné la création d’organes propres aux zones de police :

• le collège de police
Dans une zone monocommunale, le Président de la zone de police est de facto le Bourgmestre.

Dans une zone pluri-communale, le collège de police est constitué des bourgmestres des différentes communes de la zone. Leur mandat commence à leur prestation de serment de bourgmestre.

Les membres du collège de police se choisissent un Président.

Dans une zone pluri-communale, le collège de police exerce les mêmes compétences que le collège des bourgmestre et échevins dans une zone monocommunale.

La loi sur la police intégrée, structurée à deux niveaux attribue au collège de police les compétences suivantes :

  •  La présentation du candidat comptable spécial
    (art.30 LPI);
  •  L'exercice de l'autorité sur le comptable spécial de la zone de police
    (art.31 LPI);
  •  S'assurer que la cautionnement du comptable spécial est établi et renouvelé
    (art.31 LPI); 
  • Dans une zone pluri-communale, le chef de corps exerce ses compétences sous l'autorité du collège de police
    (art.45 LPI); 
  • La désignation du chef de corps remplaçant en cas d'absence ou d'empêchement du chef de corps
    (art.46 LPI); 
  •  La présentation d'un candidat chef de corps jugé apte par la commission de sélection
    (art.48 LPI); 
  •  La remise d'un avis motivé quant au prolongement du mandat du chef de corps local
    (art.49 LPI); 
  • Le gouverneur reçoit une liste comportant un aperçu des arrêtés du conseil de police relatifs aux délibérations concernant la police locale. Le collège de police doit à tout moment confirmer que les dispositions relatives à la publicité ont été respectées
    (art.85 LPI).

Les bourgmestres restent responsables de la police administrative de leur commune
(en concertation néanmoins avec leurs collègue de zone).

Ils exercent cette responsabilité en donnant les directives au chef de corps de la police locale.

• le conseil de police
Dans les zones monocommunales, le conseil de police correspond au conseil communal

Dans les zones pluri-communales, les compétences du conseil communal en matière d'organisation et de gestion du corps de police local sont exercées par le conseil de police. Le conseil de police est constitué, de manière proportionnelle, des membres des conseils communaux des différentes communes, cela sur la base des chiffres de population de chaque commune. Une remarque importante doit également être faite : chaque représentant d’une commune de la zone dispose d’un nombre de voix proportionnel à la dotation policière minimale que la commune a investit dans la zone. Les voix des conseillers n’ont dès lors pas le même poids.

• le chef de zone
Le chef de corps est désigné dans sa fonction par le Roi, pour une période de 5 ans, renouvelable une fois.

Le chef de la police locale assure la direction de son corps. Il dirige, organise et répartit les missions au sein du corps local et en assure la gestion.

Le chef de corps est chargé de l'exécution de la politique de police local tel que le prévoit le plan zonal de sécurité.

• le comptable spécial
Le comptable spécial joue en quelque sorte le rôle du receveur communal : il effectue les recettes et les dépenses de la zone de police.

Dans ce cadre, des réglementations spécifiques existent telle que le Règlement général de comptabilité des zones de police.

Il est important de noter que les communes ont dû, à l’occasion des budgets communaux 2002, substituer les dépenses et recettes de la fonction police à une dotation communale en faveur de leur zone. Les conseils des zones de police se chargent de voter les budgets des zones qui seront soumis à une tutelle spécifique fédérale.

• le secrétaire de zone
Cette fonction est exercée par le secrétaire communal (zone monocommunale) ou par membre du cadre administratif et logistique (zones pluri-communales). Le secrétaire est chargé de la rédaction et la transcription des procès-verbaux des séances du Conseil et du Collège.


Il existe également un conseil zonal de sécurité. Celui-ci remplace l'actuelle concertation pentagonale.

Le conseil zonal de sécurité est le lieu où l'on détermine la politique policière à l'intérieur de la zone. Une concertation se tient systématiquement entre le(s) bourgmestre(s) de la zone, le Procureur du Roi, le chef de corps de la police et le directeur coordonnateur administratif.

Le conseil zonal de sécurité est chargé des trois missions suivantes :

• la discussion et la préparation du plan zonal de sécurité;
• la promotion de la coordination optimale de l'exécution des missions de police administrative et judiciaire;
• l'évaluation de l'exécution du plan zonal de sécurité.


La tutelle sur les zones de police

De l’opportunité d’une tutelle wallonne sur les zones de police


La tutelle spécifique initiée par la loi du 7 décembre 1998 sur les zones de police n’a pas manqué de susciter les réactions des Régions.

A l’instar de la Région de Bruxelles-Capitale qui a adopté le 19 juillet 2001 une ordonnance sur la tutelle des zones de police, le Ministre des Affaires intérieures de la Région wallonne s’est penché sur la nécessité d’élargir le champ d’application du décret wallon à ces nouvelles entités que constituent des zones de police.

Comme le précise le Conseil d’Etat dans son avis portant sur la proposition d’ordonnance modifiant l’ordonnance du 14 mai 1998 organisant la tutelle administrative sur les communes de la Région de Bruxelles-Capitale, la Région reste compétente pour organiser et exercer la tutelle ordinaire d’une part sur les actes non expressément visés par la tutelle spécifique et d’autre part, pour contrôler que les actes soumis à cette tutelle spécifique ne sont pas contraires à d’autres lois ou à d’autres aspects de l’intérêt général que ceux pour lesquels la tutelle spécifique a été instituée. Le Ministre DUQUESNE explicite cet avis en stipulant dans sa circulaire PLP 12 que le pouvoir du Gouverneur se limite à un contrôle de légalité et exclut tout contrôle d’opportunité qui relève de la tutelle ordinaire.

En effet, le législateur fédéral a particularisé la tutelle relative à la loi du 7 décembre 1998 en limitant son exercice au respect des délibérations communales ou zonales vis-à-vis des dispositions de ladite loi. En d’autres termes, une porte s’est ouverte sur la mise en place d’une tutelle ordinaire destinée à contrôler ces mêmes délibérations par rapport à d’autres lois et à l’intérêt général ainsi que sur l’organisation d’un double circuit de tutelle (fédéral et régional).

Dans son avis relatif à l’avant-projet d’ordonnance organisant une tutelle administrative sur les zones de police en Région de Bruxelles-Capitale, le Conseil d’Etat renforce sa position quant à l’emploi d’une tutelle ordinaire à l’égard des actes pris par les autorités communales en matières d’organisation et de gestion du corps de police locale pour autant qu’elle n’ait pas pour objet de vérifier le respect des dispositions prises par ou en vertu de la loi du 7 décembre 1998.

Outre cela, la réflexion doit également être prolongée vis-à-vis des zones pluri-communales, dotées d’une personnalité juridique propre et d’organes spécifiques. La notion de « commune » définie à l’article 7 de la loi spéciale du 8 août 1980 sur les réformes institutionnelles doit-elle s’étendre aux zones pluri-communales ou doit-on considérer ces zones comme des structures particulières échappant à l’article 7 précité ? Bien que la doctrine et la jurisprudence tendent à s’orienter vers la première option, il n’en demeure pas moins des zones d’incertitude. En s’inscrivant dans la première proposition, une modification du décret wallon organisant la tutelle sur les communes ne devraient même pas être nécessaire pour appliquer une tutelle ordinaire sur les actes posés par les zones pluri-communales.

Dans l’avis précité, le Conseil d’Etat précise que l’ordonnance du 14 mai 1998 – à l’instar du décret wallon du 1er avril 1999 – ne s’applique qu’aux institutions communales sensu stricto, et non aux organismes décentralisés, tels que les régies communales autonomes. L’ordonnance n’est donc pas d’application aux zones de police. Un élargissement du champ d’application ratione personae du décret wallon permettrait ainsi de soumettre les zones pluri-communales à une tutelle ordinaire et de considérer que les zones unicommunales doivent d’ores et déjà être soumises au décret du 1er avril 1999 en tant qu’entité communale.

A travers son ordonnance du 19 juillet 2001, la Région de Bruxelles-Capitale organise une tutelle administrative sur les zones de police pluri-communales. L’ensemble des actes des autorités zonales doivent ainsi être transmis au Gouvernement régional bruxellois. La tutelle générale (suspension/annulation) s’exercera à la lumière de l’intérêt général et de la loi. Une tutelle d’approbation se déploiera sur les actes relatifs au cadre du personnel, au budget, aux comptes, …
Pour sa part, la Communauté flamande a agit dans un premier temps via une circulaire destinée à expliquer la mise en place de la nouvelle police locale et annonçant une future modification du décret tutelle du 28 avril 1993 afin d’intégrer la notion de zone pluri-communale. Le Ministre flamand des Affaires intérieures a proposé l’exercice d’une tutelle ordinaire sur les zones unicommunales en s’appuyant sur l’article 7 de la loi spéciale du 8 août 1980 ainsi que sur l’aspect particulier de la tutelle spécifique de la loi du 7 décembre 1998 et l’avis du Conseil d’Etat. Ce régime s’appliquera également aux zones pluri-communales dans l’attente d’une modification du décret organisant la tutelle sur les communes flamandes. Ces zones sont ainsi considérées comme des appendices communaux malgré leur personnalité juridique propre et leurs organes spécifiques.


Organisation de la tutelle administrative sur les zones de police en Région wallonne


Actuellement, l’Administration attend les orientations du Gouvernement wallon.

Différents projets réalisés par l’Administration ont été transmis au Ministre des Affaires intérieurs et sont, à l’heure actuelle, à l’examen au sein de son Cabinet.


Mise en place de l’Accord de coopération sur l’exercice de la tutelle sur les zones de police


L’Accord de coopération sur l’exercice de la tutelle doit encore être modélisé quant à la mise en pratique des Comités de coordination.

Cet accord vise à créer des mécanismes permettant un dialogue effectif entre les différentes autorités compétentes pour l’exercice de la tutelle sur les délibérations des autorités des zones de police constituées d’une et de plusieurs communes. Bien évidemment, l’objectif est d’éviter toute décision de tutelle contradictoire qui risquerait de porter atteinte aux zones de police ou aux communes.

Le financement des zones de police

Le financement des zones de police a fait l’objet de multiples discussions et critiques.

Le 27 mars 2001, un protocole d’accord entre l’Etat fédéral et les Régions détermina le montant global – 463,5 millions d’euros – à répartir entre les zones de police et son mécanisme de répartition. A la suite d’évaluations sur des zones tests, le Conseil des Ministres, réuni le 21 novembre 2001, décida d’octroyer des avances sur la dotation fédérale accordée aux zones de police et d’entamer l’évaluation de chaque zone durant l’année 2002 afin de définir au mieux les surcoûts à charge des communes, principalement causés par la mise en place des nouveaux statuts.

Dans cette optique, l’Etat fédéral s’est également engagé à prendre en charge les coûts supplémentaires admissibles de la réforme des polices au niveau local.

Ainsi, le 11 juin 2002, à l’occasion d’une réunion entre le Gouvernement fédéral, représenté par le Premier Ministre et le Ministre de l’Intérieur et les trois associations des Villes et communes, une enveloppe complémentaire de 25 millions d’euros a été allouée à la mise en place de la réforme des polices.

La Commission permanente d’accompagnement rédigera pour le 1er septembre 2003 un rapport consacré à l’évaluation de la réforme des polices et du mécanisme de financement.

Au début de l’année 2003, il a été convenu que le Ministre de l’Intérieur dépose un projet de loi relatif au mécanisme de financement élaboré pour la police zonale.

Retenons toutefois les grandes lignes du financement :

• la dotation fédérale
Basée sur la norme dite « KUL », la dotation fédérale est répartie entre tous les fonctionnaires de police sur une base de 16.610 ,43 €.


• la dotation sociale
Divers éléments doivent pris en compte :

- 22,68 millions d’euros sont prélevés dans la dotation globale et directement répartis par ancien gendarme transféré ;
- 6,20 millions d’euros de nouvelles contribution ne seront pas mis à charge des zones de police.


• les surcoûts admissibles
Ces surcoûts ont été définis par un ensemble de paramètres discutés en concertation avec les Unions des Villes et communes accompagnées de Chef de zone.

Les différentes indemnités et allocations, les coûts de fonctionnement, les frais d’uniforme, les heures supplémentaires, les prestations de week-end et de nuit, les normes de fonctionnement, la capacité hypothéquée, les missions locales à caractère fédéral, les assurances, les frais de logiciel comptable,… sont autant d’éléments qui ont été calculés zone par zone et soumis à la vérification des chefs de zone.


Le point de vue régional


Au niveau régional, deux aspects méritent d’être mis en évidence. La Déclaration de politique régionale actualisée du 17 octobre 2001 et le suivi de la réforme.

La DPRA adoptée par le Gouvernement wallon a pris en compte la mise en place de la police locale et ses impacts sur les communes. Comme le souligne la déclaration dans ses conclusions : au travers de ses compétences, et de celles qui lui sont reconnues par les accords de coopération exécutant l’accord Octopus, la Région wallonne soutiendra les efforts des communes pour réussir la réforme des polices dans le respect du principe de neutralité budgétaire.

La déclaration précise également que l’amélioration de la sécurité dépend aussi de l’intensification de la politique de prévention, de la promotion des valeurs de tolérance et, plus largement, de l’existence d’une cohésion sociale forte.

Par le biais de ces deux axes : le soutien aux communes et la politique de prévention, le Gouvernement wallon se positionne clairement. Un avant-projet de décret relatif à la prévention de proximité dans les villes et communes de Wallonie est actuellement à l’examen au sein du Gouvernement wallon.

Enfin, il importe de souligner qu’un groupe de travail interne, créé dans le courant du second semestre 2001 et composé de membres de la Division des communes, s’est régulièrement réuni afin d’analyser la thématique des zones de police.

Cette Commission, telle que la dénommée le Ministre des Affaires intérieures à l’occasion d’une question parlementaire le 30 janvier 2002, a pour objectif d’assimiler les différentes problématiques issues de la réforme des polices et les nombreuses informations éditées quotidiennement.

En aucun, cette commission n’a joué un rôle de doublon par rapport à la Direction de la police locale mise en place au sein du Ministère de l’Intérieur.


Liens :

http://www.info-zone.be

http://www.police.be

http://gov.wallonie.be/gov/gov/pubscawa.htm

http://parlement.wallonie.be/publications/doc/CRA0102_13.pdf


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