Allez directement au contenu principal de la page

19 juin 2017 - La situation budgétaire des communes wallonnes à l'initial 2017

Téléchargez ici la presentation du 19 juin (.pdf - 918Ko)

INTRODUCTION

  Les petits-déjeuners des finances locales sont une initiative de la DGO Pouvoirs locaux et action sociale du Service public de Wallonie. Au travers de cette démarche, l’Administration entend construire un lieu d’échange entre représentants de l’Administration régionale, des Fédérations représentatives des Pouvoirs locaux wallons et des Universités francophones.

  Le petit-déjeuner organisé le 19 juin dernier était consacré à une analyse des budgets initiaux 2017 des communes wallonnes (hors communes germanophones) qui fait l’objet d’une publication dans le 3ème  cahier des finances locales.

PRESENTATION DE L’ETUDE

 Méthode

  L’analyse de la situation budgétaire des communes wallonnes à l’initial 2017 se fonde sur les données reprises aux budgets initiaux 2017 des communes wallonnes hors Communauté germanophone. Celles-ci remettent chaque année à la Direction Générale des Pouvoirs locaux et de l’Action sociale (DGO5) leurs comptes et budgets à des fins de tutelle. La Wallonie dispose de ce fait de données budgétaires exhaustives, et validées par la tutelle qui servent de base à la majorité des tableaux de chiffres présentés dans la suite de notre analyse.

  Notre questionnement s’appuie donc principalement sur les budgets. Ceux-ci ne nous informent pas sur les recettes et dépenses effectives, mais ils offrent une prévision réaliste et nous renseignent sur les priorités politiques d’une institution. Ils ont par ailleurs l’avantage de l’actualité, les comptes n’étant transmis que 6 à 9 mois après la clôture budgétaire, soit près de deux ans après l’élaboration des budgets initiaux. En outre, pour ce qui concerne les communes wallonnes, les ajustements en cours d’année sont d’une ampleur modérée pour ce qui concerne le service ordinaire.

  Recettes

  Au budget initial 2017, les recettes ordinaires des communes de Wallonie,  à l’exercice propre, s’élèvent à 5,030 milliards euros, soit 1.427 euros par habitant. Il s’agit d’une légère baisse de 0,2% par rapport aux budgets initiaux 2016. Entre 2014 et 2017, la hausse annuelle moyenne des recettes ordinaires budgétées à l’initial a été de 2,1%.

  La stagnation à la baisse des recettes ordinaires s’explique majoritairement par la forte diminution des additionnels I.P.P. attendus en 2017. Cette baisse est la conséquence d’une part, du retard d’enrôlement de l’I.P.P. par le fédéral en 2015 qui a provoqué un gonflement des recettes en additionnels I.P.P. en 2016 et d’autre part, des effets du « Tax shift » qui vont crescendo.


Lorsque l’on reprend les différentes rubriques (codes économiques) des recettes ordinaires, nous pouvons distinguer différents contributeurs au budget communal : les ménages, les entreprises (y compris les régies et les intercommunales), les autres niveaux de pouvoir (Région, Communauté, Province, Fédéral,…), la commune elle-même (utilisation de ses provisions).

  Selon notre méthodologie, ce sont les autres pouvoirs publics qui contribuent le plus aux ressources de la commune à hauteur de 40,8%. Viennent ensuite les ménages avec 40% puis les entreprises pour 11,2% et enfin la commune elle-même via ses fonds propres. 5,9% des recettes ont été classées dans la catégorie hybride car elles sont liées à plusieurs contributeurs.

  Nos communes sont financées à plus de 90% par des recettes de transfert, issues principalement de la fiscalité et du Fonds des communes. Viennent ensuite pour environ 7% les recettes de prestation, puis pour le reste, les recettes de dette (essentiellement des dividendes des secteurs du gaz et de l’électricité en forte baisse depuis la libéralisation de ces secteurs) et les provisions pour risques et charges.

  Les recettes de transfert, reprennent les ressources mises à la disposition des communes sans contrepartie économique. Il s’agit principalement des dotations générales, des taxes et de subventions diverses. Elles s’élèvent à 4,502 milliards euros aux budgets initiaux soit 1.277 euros par habitant.

  Les taxes et redevances représentent, avec 699 euros par habitant, la plus grande partie de ces transferts. Les trois quart de ces taxes proviennent des additionnels communaux à l’impôt des personnes physiques (I.P.P.) et au précompte immobilier (Pr.I.).

  Les recettes des additionnels, tant au précompte immobilier qu’à l’impôt des personnes physiques, dépendent des taux pratiqués par les communes mais aussi de la base taxable. Les communes du Brabant wallon sont celles qui utilisent en moyenne le moins leurs additionnels vu que les taux appliqués y sont largement sous la moyenne. Néanmoins, ce sont elles qui retirent le plus de moyens financiers de ces deux taxes grâce à une base taxable plus conséquente que la moyenne. La situation est à l’inverse pour les communes du Hainaut qui, en moyenne, prélèvent les taux les plus élevés pour des rendements par habitant qui sont les plus faibles.

  Les dotations générales sont la deuxième catégorie de transfert en ordre d’importance. Ils sont constitués pour 333 euros par habitant du Fonds des communes et pour 7 euros par habitant de compensations régionales et fédérales pour non prélèvement de certaines taxes (compensation de la forfaitarisation des réductions du précompte immobilier en faveur des pouvoirs locaux et mainmorte).

  Les communes hennuyères et liégeoises reçoivent par habitant plus du Fonds des communes que la moyenne régionale alors que les communes brabançonnes reçoivent bien moins que cette moyenne du fait des mécanismes de péréquation. Un autre élément expliquant cette différence provient de la dotation externalité (53% du montant du Fonds des communes hors dotation minimale) qui bénéficie surtout aux grandes villes. Or, mis à part Namur, ces grandes villes sont hennuyères ou liégeoises.


Nous retrouvons donc une sorte d’effet compensateur : lorsque les ménages contribuent moins via les additionnels à l’IPP et au PrI, la Région intervient davantage via le financement général.

  Le critère géographique n’est certainement pas le plus pertinent pour mettre en lumière ces mécanismes. Si nous optons pour un critère socio-économique de regroupement des communes, les mécanismes de compensation apparaissent plus clairement encore.

Dépenses

  En moyenne, pour 2017, les communes wallonnes prévoient de dépenser 4,965 milliards euros soit 1.408 euros par habitant dans les politiques relevant de leur budget ordinaire. 40% de ces dépenses à l’exercice propre sont des dépenses de personnel, 31% des dépenses de transfert, 16% des dépenses de fonctionnement et 12% des dépenses de dette.

  Si l’on adopte une optique fonctionnelle, on voit que ces dépenses sont en premier lieu destinées au fonctionnement général de la commune. Les communes brabançonnes dépensent moins du fait de plus faibles dépenses en personnel et d’une charge de dette liée à l’administration générale plus faible. A l’opposé, les communes liégeoises sont au-dessus de la moyenne du fait de l’importance des remboursements et charges en emprunts de consolidation.

  Viennent ensuite, par ordre d’importance, les politiques sociales (essentiellement via les transferts au CPAS) et de l’emploi pour un montant moyen de 200 euros par habitant, puis les dépenses liées aux voiries pour 188 euros par habitant. Les dépenses y sont plus conséquentes dans les communes luxembourgeoises (257 euros), du fait des dépenses de fonctionnement et d’endettement gonflées par un nombre de kilomètres de voiries par habitant plus important (entretien, éclairage, déneigement,…).

  Sur la base du critère socio-économique développé dans notre étude, les dépenses de fonctionnement général, de police, de service d’incendie, les politiques sociales, les politiques d’hygiène et santé publiques ainsi que celles du logement social sont plus importantes dans les communes dont le potentiel fiscal est le plus faible. On est donc face à une sorte d’effet ciseaux avec d’un côté des besoins plus élevés et de l’autre des recettes potentiellement plus faibles.

Soutenabilité

  A l’exercice propre, les communes wallonnes réalisent en moyenne un surplus de 18,5 euros par habitant. Les communes luxembourgeoises bénéficient d’un surplus trois fois supérieur à la moyenne régionale.

  Pour avoir une meilleure idée de l’équilibre budgétaire à court terme, nous pouvons durcir un peu l’analyse des soldes en ne tenant compte, du côté des recettes, ni du crédit spécial de recettes (qui sont des recettes fictives), ni du rapatriement net des provisions pour risques et charges qui sont des moyens issus des années antérieures, ni encore des aides exceptionnelles qui prennent la forme de transferts d’emprunt de l’extraordinaire vers l’ordinaire.

  Sans intégrer le crédit spécial de recettes, le solde baisse de moitié de façon générale, mais tombe à 0 pour les communes du Hainaut. Sans ce recours à ces recettes fictives, 48 communes seraient, toutes autres choses égales par ailleurs, en déficit à l’exercice propre. Soit 1 commune sur 5 environ… 

Par ailleurs, le solde global par habitant prévu aux budgets initiaux 2017 est de 84 euros par habitant alors que celui repris aux comptes 2014 était encore de 141,83 euros par habitant. Les communes parviennent ainsi à financer leurs politiques courantes sans déficit, mais au prix d’une ponction sur l’épargne existante.

 

Par ailleurs, les communes disposeront, fin 2017, en moyenne de 118 euros par habitant de fonds de réserves (FR) (fonds de réserves ordinaires (FRO) et extraordinaires (FRE)). Les communes luxembourgeoises ont plus du double de la moyenne régionale et celles du Hainaut sont sous la moyenne. Les communes disposent ainsi encore d’un petit coussin budgétaire pour les années à venir même s’il diminue rapidement. Ces dernières années, notamment suite à la mise en place des balises d’emprunt, les communes ont davantage eu recours à leurs réserves pour financer leurs investissements.

Conclusion

  Les pouvoirs locaux wallons disposent de leviers budgétaires importants et quasiment identiques à ceux de la Région wallonne. Les communes y participent pour presque la moitié.

  Leurs domaines d’action les plus importants sont, à côté de ceux liés au fonctionnement général, relatifs aux politiques sociales, à la voirie, la sécurité et au sport/culture.

  On retrouve certaines politiques qui ont des champs d’application plus larges que le seul territoire d’une commune et sont également des priorités au niveau provincial. Une plus grande efficacité budgétaire pourrait ainsi résulter d’une plus grande collaboration avec les provinces et entre communes.

  Les moyens financiers servant au financement de ces politiques proviennent de manière presque égale des autres pouvoirs publics et des ménages, les premiers compensant les seconds le cas échéant.

  En effet, si les moyens financiers des communes proviennent principalement de la fiscalité, essentiellement les additionnels à l’I.P.P. et au Pr.I., les recettes de fonds sont également importantes. Le Fonds des communes, via ses dotations péréquations fiscales, permet de compenser partiellement le déséquilibre qui peut exister au niveau du potentiel fiscal des différentes communes.

  Le déséquilibre apparaît aussi au niveau des dépenses qui sont proportionnellement plus importantes pour les communes dont la population est socio-économiquement plus défavorisée. Ces dernières font ainsi face à un effet ciseau qui entraîne une plus grande difficulté à atteindre un équilibre sans puiser dans les réserves.

  Or, garantir un équilibre budgétaire pour nos communes est primordial si nous voulons qu’elles continuent à investir dans des domaines où elles restent un acteur incontournable : les voiries, la culture et la conservation du patrimoine.

  A première vue, cet équilibre est bien présent au budget initial 2017 et les communes disposent encore de certaines réserves. Néanmoins, l’équilibre n’est peut-être qu’apparent vu qu’il s’obtient, pour 48 communes, via l’utilisation de recettes fictives. Par ailleurs, les réserves et le solde à l’exercice global sont en diminution ces dernières années, montrant une difficulté croissante pour les communes à rencontrer les dépenses exposées et donc à assumer leurs missions de service public. Ces réserves ne dureront pas éternellement et les communes pourraient ainsi se trouver rapidement en difficulté face aux défis qui se présentent à elles à court terme (vieillissement de la population, financement des pensions des agents communaux, financement des zones de secours,…). 

  L’élaboration des budgets au cours des exercices à venir risque donc de devenir encore plus compliqué pour les communes.

DEBAT

  Nouvel angle intéressant d’analyse

  Plusieurs intervenants se félicitent d’une étude sur la base de données exhaustives et une approche différente des publications habituelles sur le sujet.

  La question se pose d’intégrer aussi les données budgétaires des communes germanophones

 

Poids du crédit spécial de recettes dans les budgets initiaux

  Le montant total du crédit spécial de recettes dans les budgets initiaux (± une trentaine de millions d’euros selon les exercices) est jugé fort élevé alors qu’il s’agit en fait  d’une prévision de recette fictive qui ne va se traduire par aucun droit constaté dans le compte budgétaire.

  Au-delà de la question du recours à ce crédit spécial en matière de gouvernance publique, la question de l’analyse de l’équilibre budgétaire des communes apparait comme devant s’apprécier sans prendre en compte cette recette qui au final floue la situation réelle des communes.

 

Il conviendrait aussi dans l’analyse des soldes de « neutraliser les remboursements » CRAC.

 

Analyse de l’évolution des dépenses de transfert

  L’analyse des budgets initiaux 2017 des communes essentiellement centrée sur la  situation à l’exercice propre du service ordinaire et sur les dépenses d’investissements devrait être complétée par des analyses relatives à l’évolution du montant total des dépenses  de transfert vers les CPAS, les zones de police et les zones de secours car à ce niveau-là la prise en compte des dépenses comptabilisées aux exercices antérieures  permettrait de mieux rendre compte de l’importance de ces dépenses étant donné les différentes réformes qui ont impacté directement les CPAS, les zones de police et les zones de secours et donc indirectement les communes.

 

Quid par ailleurs d’une analyse des budgets initiaux des zones de secours et zones de police ?


Cluster des communes wallonnes

  Au-delà de la classification des communes wallonnes selon leur zone géographique (les provinces dans l’analyse) ou selon un indicateur de richesse ou de pauvreté, il serait intéressant de disposer de clusters socio-économiques qui peuvent être pertinents pour des analyses de mécanisme de financement des communes ou des politiques mises en œuvre localement. La DGO5 a introduit une demande auprès de l’IWEPS pour que l’on puisse disposer de clusters déterminés sur les données statistiques disponibles en Wallonie.

 

Produit par habitant des taxes sur les prestations d’hygiène publique

  L’analyse montre une forte différence entre les communes de la Province du Brabant wallon et les communes des autres provinces au niveau du produit par habitant des taxes sur les prestations d’hygiène publique. On constate en effet que la prévision budgétaire à l’exercice propre 2017 calculée pour les communes brabançonnes est de 56,5 euros par habitant alors que la moyenne régionale est de 76 euros par habitant. Or avec l’application du coût-vérité pour le traitement des déchets, l’écart entre le produit des taxes devrait normalement être plus réduit sauf à avoir des coûts de traitement moins élevés.

  Si l’on calcule un coût net = Dépenses fonction 876 – recettes fonction 876 – fonction 040 en ne reprenant parmi les taxes sur les prestations d’hygiène que les seules taxes relatives à l’enlèvement des immondices, on arrive à un résultat un peu au-dessus de 0 pour toutes les provinces.

  En effet, si les recettes par habitant sont différentes, les dépenses le sont aussi.

 

Brabant wallon

Hainaut

Liège

Lux.

Namur

Recettes fonction 876

1

4

8

2

1

Taxes sur prestation hygiène

56.54

80.39

71.98

107.93

69.02

dont taxes immondices (363-

 

 

 

 

 

03/07/16/18)

52.69

68.78

64.57

97.13

58.67

Dépenses fonction 876

57.21

78.94

76.25

105.56

60.99

 

 

 

 

Evolutions de la situation à l’avenir

 

Au-delà des enjeux listés dans l’analyse, l’une des plus grandes craintes à l’échelle communale est cette incapacité à maitriser l’évolution à venir d’une part de la cotisation de responsabilisation en matière de charges de pensions et d’autre part de l’impact du tax shift sur les additionnels communaux à l’IPP.

 

Si les communes ont reçu il y a maintenant quelques années des prévisions budgétaires pour ces deux éléments, il semblerait toutefois qu’elles ne soient pas actualisées et qu’il ne soit pas possible d’obtenir d’analyse d’impact de politiques communales qui pourraient influencer la cotisation de responsabilisation (politique de statutarisation du personnel) et la baisse des additionnels IPP (politique de hausse du taux de la taxe additionnelle à l’IPP).